12月20日，中央農(nóng)村工作會議在京閉幕。會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變。
此前的一天，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》(下稱《方案》)，要求突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，將政策目標(biāo)由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。增量資金重點(diǎn)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。同日，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，這是農(nóng)業(yè)PPP的首份頂層設(shè)計(jì)文件。該文件鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，參與資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目。
19日發(fā)布的兩份文件，成為中央農(nóng)村工作會議的重要注腳。在多位農(nóng)業(yè)研究者看來，國內(nèi)農(nóng)業(yè)面臨著生產(chǎn)經(jīng)營粗放、生態(tài)破壞嚴(yán)重，以及融資困難等多重難題，兩份文件的出臺，有望將當(dāng)前的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革推向縱深。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向“綠箱”政策
《方案》對“綠色生態(tài)導(dǎo)向”的強(qiáng)調(diào)，或標(biāo)志著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)較大調(diào)整。
《方案》強(qiáng)調(diào)，以現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的改革完善為切入點(diǎn)，在確保國家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的前提下，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，將政策目標(biāo)由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來。在保持存量補(bǔ)貼政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎(chǔ)上，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高補(bǔ)貼資金使用的指向性;增量資金重點(diǎn)向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。
我國以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，大多是針對農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)價格、農(nóng)民收入，或者牲畜數(shù)量補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等投入品的補(bǔ)貼。按照國際通行的WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，這種補(bǔ)貼被稱為“黃箱”政策，被認(rèn)為對農(nóng)產(chǎn)品價格有不同程度的扭曲作用，不利于國際市場的公平競爭，被要求調(diào)減。
而針對生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，比如病蟲害防治、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)，則被認(rèn)為對價格沒有扭曲作用，被稱為“綠箱”政策。按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議，我國“黃箱”補(bǔ)貼必須遵從特定產(chǎn)品補(bǔ)貼不得超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，非特定產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼不得超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%的規(guī)則。
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家、南京審計(jì)大學(xué)教授徐振宇表示，隨著價格補(bǔ)貼的不斷加碼，“黃箱”政策補(bǔ)貼的操作空間已不大，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體又需要扶持。適合國情的做法是，政府的補(bǔ)貼制度轉(zhuǎn)向不受限制的“綠箱”補(bǔ)貼，要平抑國際市場的壓力。而強(qiáng)調(diào)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，則是典型的“綠箱”補(bǔ)貼。
國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長姜長云表示，之所以強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的綠色生態(tài)導(dǎo)向，另一大背景是中國農(nóng)業(yè)的資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻，重金屬超標(biāo)、面源污染等問題頻發(fā)，消費(fèi)者對食品安全問題愈加重視。
廣東省生態(tài)環(huán)境技術(shù)研究所研究員陳能場認(rèn)為，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案，無疑給陷入惡性循環(huán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了矯正的驅(qū)動力，也對恢復(fù)深受化肥、農(nóng)藥過量施用之害的不健康土壤提供了很好的制度引導(dǎo)。
“以往強(qiáng)調(diào)數(shù)量，有些農(nóng)民為了糧食增加產(chǎn)量甚至去破壞濕地，現(xiàn)在要用補(bǔ)貼制度改革的手段去引導(dǎo)他們重視環(huán)境，把環(huán)境當(dāng)做一種資產(chǎn)。”陳能場告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。
姜長云提及的“強(qiáng)調(diào)數(shù)量”是國內(nèi)眾多農(nóng)民粗放式經(jīng)營的體現(xiàn)。這種粗放生產(chǎn)方式，在連續(xù)多年的最低價格收購制度和臨時收儲制度的“政策市”兜底之下，促進(jìn)了多種糧食產(chǎn)品連年增產(chǎn)，但也導(dǎo)致了進(jìn)口糧食比國內(nèi)糧食便宜、麥強(qiáng)面弱、稻強(qiáng)米弱等現(xiàn)象，這被視為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。
“黃箱”補(bǔ)貼對農(nóng)產(chǎn)品價格的扭曲，被認(rèn)為是這一現(xiàn)象的主要原因。因而，2014年以來推動的新一輪農(nóng)產(chǎn)品價格改革，強(qiáng)調(diào)“市場化定價、價補(bǔ)分離”的原則。“綠箱”政策的基本思路與其一致。
不過，從具體操作看，按照綠色生態(tài)要求取得的補(bǔ)貼，要比獲得“黃箱”政策難度大得多。也就是說，綠色生態(tài)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的引導(dǎo)，其力度很可能不及之前的價格補(bǔ)貼。徐振宇表示，此次《方案》的大方向是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但具體成效還有待時間觀察。
PPP模式吸引資本進(jìn)場
除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，PPP模式的引入也有望解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“錢袋子”干癟的問題。與早幾年鼓勵工商資本下鄉(xiāng)的文件不同，《意見》強(qiáng)調(diào)地方政府“搭把手”。
這同樣是此次中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。會議提到，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在完善體制、創(chuàng)新機(jī)制，加快深化農(nóng)村改革，理順政府和市場的關(guān)系，全面激活市場、激活要素、激活主體。會議同時還提到，改革財(cái)政支農(nóng)投入使用機(jī)制，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，健全農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。
《意見》明確，地方政府主導(dǎo)推動開展工作，積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設(shè)，為社會資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。各類符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體均享有依法依規(guī)平等參與的權(quán)利。
姜長云表示，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)不僅面臨融資難、融資貴問題，而且缺乏能搞大建設(shè)的長期投入資金。政府與社會資本合作方式的引進(jìn)，有望吸引更多資本進(jìn)場，以壯大農(nóng)業(yè)融資額度。
在重點(diǎn)領(lǐng)域方面，《意見》提及，引導(dǎo)社會資本開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù);引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託狻⑥r(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目;鼓勵社會資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。
《意見》同時明確，對已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展確權(quán)試點(diǎn)，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，社會資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。
政府和社會資本合作(PPP)模式已經(jīng)被應(yīng)用在基建、工商業(yè)領(lǐng)域，有所成就也有其問題，如融資難、投資周期長、收益低、缺少退出機(jī)制等。
華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院執(zhí)行院長鄧大才表示，基于資本的逐利性，無論是不是與政府聯(lián)合，社會資本都要考慮投資回報(bào)率。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行 PPP，其關(guān)鍵在于如何找到既能解決政府財(cái)力不足，又能讓企業(yè)有錢賺，還要讓農(nóng)民承受得起的結(jié)合方式?；谄渌I(lǐng)域PPP的經(jīng)營，農(nóng)業(yè)PPP的推行將會受到非常大的挑戰(zhàn)。
值得注意的是，與直接接入種養(yǎng)環(huán)節(jié)相比，《意見》的規(guī)定更為注重為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)。
鄧大才說，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)性服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是地方政府鼓勵和喜聞樂見的。其中，基礎(chǔ)設(shè)施回報(bào)率低、投資周期長，而休閑農(nóng)業(yè)等相對較有盈利空間，政府可以考慮打包的方式合作。