近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等八部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化資源集約節(jié)約利用，提升市場(chǎng)化運(yùn)作水平，完善發(fā)展成果分享機(jī)制，加快統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)，為推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。

　　有關(guān)專家表示，在促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)一步發(fā)展的過(guò)程中，必須加快統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)。同時(shí)，加快創(chuàng)新政策供給，努力為土地、人才、資金等要素的自由有序流動(dòng)提供更可靠保障。

　　以比較優(yōu)勢(shì)塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

　　所謂“飛地經(jīng)濟(jì)”，是指兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過(guò)跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。

　　近年來(lái)，有關(guān)省（區(qū)、市）打破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)新跨區(qū)域合作模式，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，取得了積極成效。

　　“‘飛地經(jīng)濟(jì)’和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有一定的交叉，有些地方目前在推進(jìn)的整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)承接，在一定程度上有‘飛地經(jīng)濟(jì)’的特征。不過(guò)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，‘飛地經(jīng)濟(jì)’與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也有明顯的區(qū)別。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍說(shuō)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移往往是通過(guò)企業(yè)或項(xiàng)目來(lái)承接，是點(diǎn)與點(diǎn)的對(duì)接；“飛地經(jīng)濟(jì)”則往往是不同的行政區(qū)圍繞某個(gè)園區(qū)共同建設(shè)展開(kāi)，是面與面的對(duì)接。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般由某個(gè)行政區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)，另一個(gè)區(qū)域往往較為被動(dòng)；“飛地經(jīng)濟(jì)”則一般是由兩個(gè)或多個(gè)區(qū)域開(kāi)展長(zhǎng)期的全面協(xié)作，這種合作往往更深入、更立足長(zhǎng)遠(yuǎn)。

　　交通銀行金融研究中心高級(jí)研究員劉學(xué)智認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移都是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)相對(duì)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不過(guò)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是產(chǎn)品生產(chǎn)從原生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，“飛地經(jīng)濟(jì)”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)之間建立起互助協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，可以加強(qiáng)不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合作和要素資源流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更為深層次的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)、國(guó)家高端智庫(kù)中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)劉元春表示，過(guò)去的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是指產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間的梯度轉(zhuǎn)移。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)存在落差，一些落后地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中往往會(huì)存在阻礙，很難真正通過(guò)要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)形成產(chǎn)業(yè)的集聚地和增長(zhǎng)極。

　　劉元春建議，在促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該全面梳理全國(guó)產(chǎn)業(yè)分工的總體格局，幫助一些相對(duì)落后地區(qū)找到產(chǎn)業(yè)分工的空隙，并與其自身可挖掘的優(yōu)勢(shì)資源結(jié)合起來(lái)，使相對(duì)落后地區(qū)真正融入?yún)^(qū)域發(fā)展乃至全球產(chǎn)業(yè)分工的鏈條之中，以自身的比較優(yōu)勢(shì)塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　“這也意味著在‘飛地經(jīng)濟(jì)’發(fā)展中要有‘全國(guó)一盤(pán)棋’的思維，不能簡(jiǎn)單地復(fù)制模式和模仿發(fā)展路徑，否則很容易形成重復(fù)建設(shè)和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。”劉元春說(shuō)。

　　促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)

　　《意見(jiàn)》明確，在“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中，要加快統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)。

　　“促進(jìn)要素的自由流動(dòng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。”李佐軍說(shuō)，在發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的過(guò)程中，如果還是沿用過(guò)去依靠行政命令的那一套，可能會(huì)走許多彎路，這也是不可持續(xù)的。只有讓各種要素根據(jù)市場(chǎng)需求形成自由有序的流動(dòng)，才能使生產(chǎn)要素得到更合理的配置，才能更契合區(qū)域發(fā)展的需要。

　　李佐軍建議，要促進(jìn)要素的自由有序流動(dòng)，應(yīng)該首先對(duì)飛入地和飛出地全面摸底和調(diào)研，了解不同區(qū)域的發(fā)展定位、資源稟賦和成本差異。

　　“不同階段帶來(lái)的發(fā)展差異，往往表現(xiàn)在發(fā)展成本、市場(chǎng)活躍度等方面。這種差異也意味著發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)對(duì)相對(duì)落后地區(qū)形成潛在的市場(chǎng)拉動(dòng)力量。”李佐軍說(shuō)，如果政府能夠用好“有形的手”，對(duì)這種市場(chǎng)的力量適當(dāng)引導(dǎo)，將有利于疏通要素流動(dòng)的通道，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)承接洪流的形成，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域分工協(xié)作的深化。

　　“飛地的形成，與要素流動(dòng)的隔離和阻礙有著密切的關(guān)聯(lián)。如果過(guò)去各種要素是良性運(yùn)轉(zhuǎn)的，飛地與其他地方就不會(huì)出現(xiàn)發(fā)展的斷裂帶。”劉元春說(shuō)，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與承接，本身就是一個(gè)要素集聚的過(guò)程，只有打破了要素自由流動(dòng)的壁壘，才能形成要素的集聚功能。

　　因此，要實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，必須加快打破阻礙要素自由流動(dòng)的傳統(tǒng)壁壘，通過(guò)實(shí)施要素流動(dòng)的創(chuàng)新工程，使要素流動(dòng)與區(qū)域分工定位相匹配。例如，在一些發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，應(yīng)該結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局作出規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策作出一系列調(diào)整，出臺(tái)能夠吸引資金、人才、技術(shù)的舉措，更好地承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　“要素自由有序流動(dòng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，也是‘飛地經(jīng)濟(jì)’發(fā)展的基礎(chǔ)。由于行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限定，往往對(duì)要素流動(dòng)帶來(lái)制約。”劉學(xué)智表示，目前，一方面要突破行政區(qū)劃的限制，在管理制度、鼓勵(lì)政策、統(tǒng)計(jì)考核等方面要統(tǒng)籌安排，作好統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面要探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新道路，探索突破戶籍限制的人口自由流動(dòng)。

　　以制度供給創(chuàng)新促發(fā)展

　　《意見(jiàn)》提出，要?jiǎng)?chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，積極探索主體結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創(chuàng)新政策供給，力爭(zhēng)在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。

　　“發(fā)展‘飛地經(jīng)濟(jì)’，不能簡(jiǎn)單地照搬過(guò)去的援助開(kāi)發(fā)模式。”劉元春表示，對(duì)于一些相對(duì)落后的區(qū)域來(lái)說(shuō)，在初期發(fā)展中需要一些幫扶和資金對(duì)接，但這種模式很難形成規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，并非長(zhǎng)久之計(jì)。

　　劉元春表示，“飛地經(jīng)濟(jì)”要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，必須通過(guò)構(gòu)建形成風(fēng)險(xiǎn)與收益的共享機(jī)制，建立起區(qū)域間合作的新橋梁。這就需要打破傳統(tǒng)的任由市場(chǎng)自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，按照大戰(zhàn)略、大規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)接。

　　“當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間的戰(zhàn)略對(duì)接，并非要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而是要強(qiáng)化‘全國(guó)經(jīng)濟(jì)一盤(pán)棋’的理念，促進(jìn)不同功能區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免所有的產(chǎn)業(yè)都遍地開(kāi)花。”劉元春說(shuō)，在“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，才能避免“飛地經(jīng)濟(jì)”簡(jiǎn)單復(fù)制和模仿，形成“爛尾工程”。

　　李佐軍建議，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作機(jī)制，核心是要理順“飛地經(jīng)濟(jì)”各方的管理體制，解決好GDP統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)、不同區(qū)域利益分配、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、財(cái)政稅收分配等一系列體制機(jī)制性問(wèn)題，為土地、人才、資金等要素的自由有序流動(dòng)和優(yōu)化配置提供更可靠的保障。

　　劉學(xué)智建議，一方面要研究設(shè)置新的行政區(qū)劃，把區(qū)域發(fā)展放到統(tǒng)一的行政區(qū)劃內(nèi)。另一方面，也可以維持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變，實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體協(xié)調(diào)互補(bǔ)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　“無(wú)論是哪種途徑，目的都在于探索創(chuàng)新發(fā)展新模式?？梢栽跅l件成熟的區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍內(nèi)形成好的經(jīng)驗(yàn)做法后向其他地區(qū)推廣。”劉學(xué)智說(shuō)。