近日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》。《意見》明確，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”合作機制，發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，強化資源集約節(jié)約利用，提升市場化運作水平，完善發(fā)展成果分享機制，加快統(tǒng)一市場建設(shè)，促進要素自由有序流動，為推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展作出新貢獻。

　　有關(guān)專家表示，在促進“飛地經(jīng)濟”進一步發(fā)展的過程中，必須加快統(tǒng)一市場建設(shè)，促進要素自由有序流動。同時，加快創(chuàng)新政策供給，努力為土地、人才、資金等要素的自由有序流動提供更可靠保障。

　　以比較優(yōu)勢塑造競爭優(yōu)勢

　　所謂“飛地經(jīng)濟”，是指兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨區(qū)域的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式。

　　近年來，有關(guān)?。▍^(qū)、市）打破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)新跨區(qū)域合作模式，探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢互補、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟”合作，取得了積極成效。

　　“‘飛地經(jīng)濟’和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有一定的交叉，有些地方目前在推進的整體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)承接，在一定程度上有‘飛地經(jīng)濟’的特征。不過嚴格來說，‘飛地經(jīng)濟’與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也有明顯的區(qū)別。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移往往是通過企業(yè)或項目來承接，是點與點的對接；“飛地經(jīng)濟”則往往是不同的行政區(qū)圍繞某個園區(qū)共同建設(shè)展開，是面與面的對接。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一般由某個行政區(qū)域為主導(dǎo)，另一個區(qū)域往往較為被動；“飛地經(jīng)濟”則一般是由兩個或多個區(qū)域開展長期的全面協(xié)作，這種合作往往更深入、更立足長遠。

　　交通銀行金融研究中心高級研究員劉學(xué)智認為，“飛地經(jīng)濟”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移都是經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)帶動相對落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不過，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是產(chǎn)品生產(chǎn)從原生產(chǎn)地轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，“飛地經(jīng)濟”是經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)之間建立起互助協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，促進經(jīng)濟一體化發(fā)展。通過“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展，可以加強不同地區(qū)之間的經(jīng)濟合作和要素資源流動，實現(xiàn)更為深層次的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　中國人民大學(xué)副校長、國家高端智庫中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、中國人民大學(xué)經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長劉元春表示，過去的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要是指產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間的梯度轉(zhuǎn)移。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)存在落差，一些落后地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中往往會存在阻礙，很難真正通過要素在區(qū)域間的自由流動形成產(chǎn)業(yè)的集聚地和增長極。

　　劉元春建議，在促進“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的過程中，應(yīng)該全面梳理全國產(chǎn)業(yè)分工的總體格局，幫助一些相對落后地區(qū)找到產(chǎn)業(yè)分工的空隙，并與其自身可挖掘的優(yōu)勢資源結(jié)合起來，使相對落后地區(qū)真正融入?yún)^(qū)域發(fā)展乃至全球產(chǎn)業(yè)分工的鏈條之中，以自身的比較優(yōu)勢塑造競爭優(yōu)勢。

　　“這也意味著在‘飛地經(jīng)濟’發(fā)展中要有‘全國一盤棋’的思維，不能簡單地復(fù)制模式和模仿發(fā)展路徑，否則很容易形成重復(fù)建設(shè)和過度競爭，進而錯失發(fā)展良機。”劉元春說。

　　促進要素自由有序流動

　　《意見》明確，在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展中，要加快統(tǒng)一市場建設(shè)，促進要素自由有序流動。

　　“促進要素的自由流動，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。”李佐軍說，在發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的過程中，如果還是沿用過去依靠行政命令的那一套，可能會走許多彎路，這也是不可持續(xù)的。只有讓各種要素根據(jù)市場需求形成自由有序的流動，才能使生產(chǎn)要素得到更合理的配置，才能更契合區(qū)域發(fā)展的需要。

　　李佐軍建議，要促進要素的自由有序流動，應(yīng)該首先對飛入地和飛出地全面摸底和調(diào)研，了解不同區(qū)域的發(fā)展定位、資源稟賦和成本差異。

　　“不同階段帶來的發(fā)展差異，往往表現(xiàn)在發(fā)展成本、市場活躍度等方面。這種差異也意味著發(fā)達地區(qū)會對相對落后地區(qū)形成潛在的市場拉動力量。”李佐軍說，如果政府能夠用好“有形的手”，對這種市場的力量適當引導(dǎo)，將有利于疏通要素流動的通道，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)承接洪流的形成，實現(xiàn)不同區(qū)域分工協(xié)作的深化。

　　“飛地的形成，與要素流動的隔離和阻礙有著密切的關(guān)聯(lián)。如果過去各種要素是良性運轉(zhuǎn)的，飛地與其他地方就不會出現(xiàn)發(fā)展的斷裂帶。”劉元春說，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移與承接，本身就是一個要素集聚的過程，只有打破了要素自由流動的壁壘，才能形成要素的集聚功能。

　　因此，要實現(xiàn)“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展，必須加快打破阻礙要素自由流動的傳統(tǒng)壁壘，通過實施要素流動的創(chuàng)新工程，使要素流動與區(qū)域分工定位相匹配。例如，在一些發(fā)展相對落后地區(qū)，應(yīng)該結(jié)合自身優(yōu)勢和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局作出規(guī)劃，對經(jīng)濟政策和社會政策作出一系列調(diào)整，出臺能夠吸引資金、人才、技術(shù)的舉措，更好地承接飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　“要素自由有序流動是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，也是‘飛地經(jīng)濟’發(fā)展的基礎(chǔ)。由于行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限定，往往對要素流動帶來制約。”劉學(xué)智表示，目前，一方面要突破行政區(qū)劃的限制，在管理制度、鼓勵政策、統(tǒng)計考核等方面要統(tǒng)籌安排，作好統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面要探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新道路，探索突破戶籍限制的人口自由流動。

　　以制度供給創(chuàng)新促發(fā)展

　　《意見》提出，要創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”合作機制，積極探索主體結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)、運營管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創(chuàng)新政策供給，力爭在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。

　　“發(fā)展‘飛地經(jīng)濟’，不能簡單地照搬過去的援助開發(fā)模式。”劉元春表示，對于一些相對落后的區(qū)域來說，在初期發(fā)展中需要一些幫扶和資金對接，但這種模式很難形成規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，并非長久之計。

　　劉元春表示，“飛地經(jīng)濟”要實現(xiàn)長遠的發(fā)展，必須通過構(gòu)建形成風險與收益的共享機制，建立起區(qū)域間合作的新橋梁。這就需要打破傳統(tǒng)的任由市場自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，按照大戰(zhàn)略、大規(guī)劃來實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略對接。

　　“當然，強調(diào)區(qū)域之間的戰(zhàn)略對接，并非要回到計劃經(jīng)濟時代，而是要強化‘全國經(jīng)濟一盤棋’的理念，促進不同功能區(qū)優(yōu)勢互補，避免所有的產(chǎn)業(yè)都遍地開花。”劉元春說，在“飛地經(jīng)濟”發(fā)展中，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用，才能避免“飛地經(jīng)濟”簡單復(fù)制和模仿，形成“爛尾工程”。

　　李佐軍建議，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”的合作機制，核心是要理順“飛地經(jīng)濟”各方的管理體制，解決好GDP統(tǒng)計協(xié)調(diào)、不同區(qū)域利益分配、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、財政稅收分配等一系列體制機制性問題，為土地、人才、資金等要素的自由有序流動和優(yōu)化配置提供更可靠的保障。

　　劉學(xué)智建議，一方面要研究設(shè)置新的行政區(qū)劃，把區(qū)域發(fā)展放到統(tǒng)一的行政區(qū)劃內(nèi)。另一方面，也可以維持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變，實施區(qū)域發(fā)展總體協(xié)調(diào)互補的戰(zhàn)略規(guī)劃。

　　“無論是哪種途徑，目的都在于探索創(chuàng)新發(fā)展新模式。可以在條件成熟的區(qū)域開展試點工作，試點范圍內(nèi)形成好的經(jīng)驗做法后向其他地區(qū)推廣。”劉學(xué)智說。